每经记者:杨楚飞每经编辑:杨欢
图片:珠海发布
仅仅一天之后，两个纲领性方案已经落地。
9月5日，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(以下简称《总体方案》)全文发布；6日，《前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放规划》正式发布。
一东一西两个合作区，被称为“特区中的特区”、“前沿中的前沿”，应该会从珠江口两岸为粤港澳大湾区的发展注入新的动力。
相比背靠港深的前海，横琴的发展速度略显滞后。去年4月，澳门特别行政区行政长官何亚非发表了他上任后的之一份施政报告，其中用了很多笔墨谈及横琴的发展。
“促进多元发展，澳门需要发展空。希望有一天，横琴成为第二个澳门。希望澳门的制度能引入横琴，成为一个可以共享、澳门可以发展的地方。”
现在这个想法有望实现。根据《总体方案》，横琴“粤澳深度合作区”已经落地，其中一项重要工作就是探索完善粤澳合作、共管、共享的新体制。
有专家指出，这是一种前所未有的跨国经营新机制。根据总体方案的安排，合作区将“在粤港澳大湾区建设领导小组的领导下，粤澳双方共同组建合作区管委会”，“合作区管委会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任主任”。
从数字上看，横琴占地106平方公里，是澳门陆地面积的3倍多。这不仅是机遇，更是巨大的想象空间空-如何在这片土地上重建一个“澳门”，能否赶上与珠江东岸的差距？
澳门的“扩张”图片来源:图片网
2009年，《横琴总体发展规划》出台，拉开了横琴发展的序幕。按照当时的定位，横琴新区从诞生之日起，就被赋予了推动珠江口西岸产业升级、促进澳门经济适度多元发展的意义。
10年来，横琴已有4300多家澳资企业，注册资本1300多亿元，成为澳门内地企业集中度更高的地区。在它的帮助下，横琴新区去年GDP达到406.99亿元，是2009年开发建设的143倍，年均增速超过43%。
《总体规划》揭示了横琴的另一面。快速发展的背后，横琴“实体经济发展不够充分，服务澳门特色不够明显，与澳门融合发展有待加强，促进澳门产业多元化发展任重道远”。
与此同时，澳门也处于自己的困难时期。首先是空多年的约束。澳门陆地面积32.9平方公里，不到香港的3%。尽管经过多年的开垦，它仍然不能满足经济发展的旺盛需求。空之间的扩张是发展的前提。
产业结构单一也是困扰澳门发展的重要问题。在疫情冲击下，2020年澳门GDP萎缩56.3%，博彩服务和其他旅游服务出口分别下降80.4%和73.4%，整体服务业出口下降74.9%。
去年底，澳门发布的《2021财年施政报告》显示，澳门已经深刻感受到“一业独大”带来的巨大风险，探索和发展适度多元经济迫在眉睫。时间不等人。
在外界看来，总体规划显示了中央 *** 支持澳门发展的决心。
在合作区的四个定位中，前两个是“促进澳门经济适度多元发展的新平台”和“澳门居民生活工作的新空空间”。到2024年、2029年、2035年的三个目标中，也提到了促进澳门经济适度多元发展的相关目标，重要性不言而喻。
从某种意义上说，在横琴的建设中，澳门的主导权得到了极大的提升，何逸生希望“横琴成为第二个澳门”的愿望在一定程度上成为现实。
具体的例子体现在具体的产业政策上，促进澳门经济的适度多元化。根据《总体方案》，合作区将重点发展科技研发和高端制造业、中医药等澳门品牌产业、文化旅游会展贸易产业、现代金融业等。
澳门理工大学公共管理教授楼盛华在接受媒体采访时分析，合作区发展的四大产业也是澳门目前提出的未来多元化发展方向，既符合澳门发展实际，又与澳门现有产业基础和创新优势高度呼应，与大湾区其他产业实现一定程度的错位发展。
探索机制图片:珠海发布
而围绕深化合作的一系列体制机制安排，又让横琴多了几分其他开放区和试验区的影子。
最突出的一点就是“分支管理”的安排。
根据《总体方案》，合作区实施范围界定为秦恒岛内“一线”和“二线”之间的海关监管区域，以横琴和澳门特别行政区为“一线”；与中华人民共和国(中国)(以下简称内地)其他地区设置为“二线”。
不同的“线”对应不同的管理方式。对于商品，采取“一线”放行，“二线”控制的策略；对于人们来说，访问将非常方便。需要注意的是，“一线”将实行“合作查验、一次性通关模式”，“推进澳门大学横琴校区与横琴口岸间专用通道建设”。
这很容易让人联想到海南自由贸易港的相关政策。根据去年发布的《海南自由贸易港建设总体方案》，也可以实行“一线”放开、“二线”管理的管理模式。其中，“一线”以进出口禁止和限制清单、进口税目录等方式管理进出口；而“二线”则办理相关手续，按进口规定对进入内地的货物征收关税和进口环节税。
在很多专家看来，横琴创造了类似海南的“自由港”环境。但横琴的目标显然更清晰、更聚焦——对接澳门。因此，海南虽然政策放开较晚，但有机会较早探索“自由港”。
在体制机制探索上，横琴更有优势。
《总体方案》中首次提到的“粤澳共管共享新体制”，成为合作区建设中最受关注的内容。横琴作为一个跨行政区的合作区，无疑是特殊的——它涉及两种制度、两种货币，融合的难度和障碍明显高于其他普通的城市化地区。
全新的系统设计用于区域协调。
根据《总体方案》安排，粤澳双方不仅将共同设立合作区管委会，广东省省长和澳门特区行政长官还将共同担任管委会主任。除了公共管理，两地还会联合实施。管理委员会下设执行委员会。主要负责人由澳门特别行政区 *** 委派，广东省、珠海市派人出席；收入也会被分享。2024年前，投资收益全部留给合作区管委会，中央财政给予合作区补贴。
这种探索具有很强的先行先试的特点。澳门大学社会科学学院院长胡在接受采访时直言，“以前从没听说特区可以共管对方管辖范围内的事务。”他甚至提出一个想法，“如果横琴粤澳深度合作区发展得更好，将为南沙、前海等地提供一个样板。”
中山大学岭南经济学院教授江林告诉程大爷，除了几个地区的差异，更重要的问题是横琴的合资共管共享制能否成为一个成功的样本和范例，还需要更多的时间来证明。“从这个角度来看，横琴所从事的管理体制相关的制度创新实验的重要性，可能比深圳前海、深港河套合作区目前正在实施的管理体制受到的影响更大”。
珠海角色图片:珠海发布
在“共建共管共享”的新体制下，珠海能否有所作为？
如果从整体规划来看，虽然作为横琴的所在地，珠海的存在感并不强。在合作区的四大总体定位中，珠海仅出现在“推进粤港澳大湾区建设的新高地”，具体来说，将“强力支撑粤港澳大湾区的澳珠极带动作用，辐射加快珠江西岸发展”。
但是珠海行动迅速。
据珠海9月6日发布的消息，近日，珠海市委书记郭永航主持召开珠海市委常委会议，研究《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，研究珠海实施意见。他指出，要“时刻牢记‘国之大者’，举全市之力支持和服务横琴粤澳深度合作区建设。
对于横琴，郭永航此前曾表示，“珠海经济特区诞生于澳门，横琴新区兴盛于澳门。自成立以来，一直以服务‘一国两制’和澳门为己任。”
珠海作为经济特区，一直以来都有两极分化的评价:乐观的一方通常认为珠海人均GDP高，生活环境优越，符合以人为本的城市发展要求；质疑者总是拿珠海和深圳做比较，认为珠海作为经济特区，无论是经济总量还是民营经济表现都远远落后。
面对新的机遇，珠海真的只能沦为“配角”吗？
事实上，在2019年发布的《横琴国际休闲旅游岛建设规划》中，珠海通过琴澳合作发展自身的思路已经显现。在进一步推进区域合作的安排中，提出了“总部生产”与“服务制造”的互动机制，目的是“引领和带动珠海旅游业协调发展”。
通俗地说，火车跑多快取决于前带。对于珠海而言，秦澳合作不仅带来了拓展横琴的可能，也为提升整个城市的发展水平提供了新的机遇。
具体来说，正如江林所说，横琴的直接上级是珠海市 *** 。即使广东省 *** 和澳门特区 *** 都直接派代表参与深度合作区的运作和建设，珠海的作用也不可忽视；而且横琴不是珠海的飞地，而是珠海行政区划的组成部分。横琴深度合作区的顺利运行和建设，也将有助于促进珠澳一体化。
对于整个珠海西部的发展，珠海也可能起到一个纽带的作用。
《实施方案》特别提到了一系列改善交通互联互通的措施，例如，支持澳门轻轨延伸至合作区与珠海城市轨道 *** 对接，融入内地轨道交通 *** ；有序推进广珠(澳门)高铁、南沙至珠海(中山)城际铁路规划建设。此外，还将加强合作区与珠海机场、珠海港的功能协调和产业联动。
在江林看来，如果珠澳在合作区建设上合作默契，政策对接得当，相当于粤澳之间的有效政策对接；如果珠海在合作区发挥重要作用，就相当于广东省在合作区的重要性越来越大。凭借珠海的示范作用，中山、江门等其他湾区城市也有望推动与澳门的合作，甚至参与合作区的运作。"今后，珠海的作用只会越来越重要."
国家商业日报
